Nasledujúci článok je prekladom textu, ktorý som sa rozhodol zverejniť, pretože prináša zaujímavé informácie o participatívnom rozpočte vo Fínsku. Mnohé z uvedeného sa týka aj participatívnych rozpočtov v iných krajinách a niektoré aspekty majú paralely s participatívnym rozpočtom v našom meste.
Hľadanie účinnej deliberácie a demokracie z bezprostrednej blízkosti: Prípad participatívneho rozpočtu v Helsinkách
Participatívny rozpočet je rýchlo sa rozvíjajúcou demokratickou inováciou, ktorá sľubuje výraznú zmenu účasti občanov. Za posledných tridsať rokov sa rozšírilo do tisícok miest s približne 11 000 zaznamenanými prípadmi po celom svete a s veľmi odlišnými modelmi spolupráce, spoluvytvárania a demokracie. Participatívne procesy balansujú medzi inkluzívnymi deliberatívnymi stratégiami a praktikami efektívneho uľahčovania a rozhodovania. Čoraz viac sa spoliehajú na kombináciu digitálnej, ako aj osobnej interakcie.
Stručne povedané, pri participatívnom rozpočtovaní sa rôzne skupiny, ako napríklad obyvatelia, aktéri verejného sektora, organizácie a podniky, zapájajú do dialógu o peniazoch a zdrojoch s cieľom dosiahnuť konsenzus o ich využití. V Helsinkách tento dialóg prebiehal väčšinou medzi občanmi a správcami mesta tak, že obyvatelia navrhovali iniciatívy v rámci rozpočtového limitu, potom hlasovali o tých, ktoré uprednostnili, pričom mesto Helsinki realizovalo víťazné návrhy krátko po hlasovaní.
Na základe nášho rozsiahleho hodnotenia pilotného projektu participatívneho rozpočtovania (ďalej len PB) s názvom OmaStadi (Rask, Ertiö & Tuominen, et al. 2020) tu rozoberáme, ako sa dynamika medzi deliberáciou a súťažou odvíjala na úrovni mesta, a to tak pri virtuálnych stretnutiach, ako aj pri osobných stretnutiach. Hodnotenie, ktoré autori vykonali, vychádza z „radaru spolutvorby“ (Rask & Ertiö, 2019), ktorý je komplexným modelom hodnotenia účasti verejnosti. Analýza tu opisuje úspechy a neúspechy v rôznych fázach OmaStadi s dôrazom na rôzne chápanie úspešnej demokracie a interakcie medzi účastníkmi.
Mesto Helsinki začalo realizovať projekt OmaStadi v roku 2018 s prideleným rozpočtom 4,4 milióna eur, ktorý sa v druhom kole v rokoch 2020-2021 zdvojnásobil na 8,8 milióna eur. V pilotnom projekte trvala cesta od nápadu po fázu hlasovania približne rok a odhalila konkurenčnú dynamiku toho, ako sa zmysel pre lokalitu objavuje v priebehu participatívneho procesu, a to ako spolupráca, tak aj súperenie. Pilotný projekt sa uskutočnil v jedinečnom sociokultúrnom prostredí Helsínk, ale proces bol ovplyvnený rôznymi modelmi a skúsenosťami s PB a inými formami demokracie v blízkosti po celom svete.
Rozsah a pôsobnosť participatívneho rozpočtu
Formy PB majú rôzny rozsah. Rozpočet prvého kola OmaStadi v Helsinkách tvorí 0,1 % mestského rozpočtu – v Paríži sa financovanie pohybovalo okolo 1 % mestského rozpočtu a najvyššie čísla možno nájsť v brazílskych mestách, ktoré iniciovali PB koncom 80. rokov: Porto Alegre vyčlenilo na PB približne pätinu mestského rozpočtu a v Belo Horizonte sa toto číslo vyšplhalo na približne 50 percent. Je však dôležité poznamenať, že demokratický proces môže byť veľmi odlišný: existujú modely PB založené na jednoduchom predkladaní a hlasovaní o návrhoch občanov, zatiaľ čo zložitejšie postupy – zvyčajne uplatňované v kontexte vyšších rozpočtov – kladú dôraz na rôzne metódy rokovania, od modelov spoluvytvárania až po prvky zastupiteľskej demokracie, ako sú volené rady občanov. Účastníci našej štúdie zdôrazňovali význam skutočnej účasti, pocitu, že spoločne budujeme niečo nové a významné, a nie že sme bábkami v scenári, ktorý napísal niekto iný.
Čísla a percentá však nehovoria celý príbeh. V Helsinkách môže byť suma 4,4 milióna eur veľa alebo takmer nič, v závislosti od uhla pohľadu. Pre jedného z pracovníkov s rozhodovacou právomocou, s ktorým sme sa rozprávali, predstavovala „chybu v ročnom rozpočte odboru sociálnych služieb a zdravotnej starostlivosti“, zatiaľ čo mestský aktivista zdôraznil, že rozdelené sumy sú pre mnohých „jednoducho astronomické“: „Nechápu, že mestskí aktivisti v Helsinkách robia veci úplne zadarmo alebo možno s rozpočtom niekoľko tisíc eur. V porovnaní s tým je týchto 4,4 milióna eur smiešne veľká suma.“
Existujú aj rozdiely v rozsahu a cieľoch PB v rôznych kontextoch. Návrhy môžu mať špecifické zameranie, napríklad na ekologické alebo sociálne blaho, alebo môžu byť určené pre konkrétnu skupinu, napríklad pre znevýhodnenú mládež alebo iných marginalizovaných občanov. V tomto prípade je zvyčajne cieľom upriamiť pozornosť na skupiny, ktorých hlasy sú často zanedbávané, a zvýšiť ich účasť.
Na druhej strane môže PB pôsobiť aj ako technokratický nástroj riadenia. V nemeckom Solingene bol proces PB obrátený a občania hlasovali o rozpočtových škrtoch, nie o návrhoch nových iniciatív. V procese OmaStadi v Helsinkách boli pravidlá širokospektrálne: minimálny rozpočet pre návrh bol 35 000 eur a maximálny 288 390 – 653 250 eur v závislosti od počtu obyvateľov v obvode. Okrem toho sa finančné prostriedky nemohli použiť na zamestnávanie stálych pracovníkov alebo na zriadenie stálych činností. Návrhy museli byť v pôsobnosti mesta a, samozrejme, v medziach zákona.
Volebná účasť v Helsinkách bola vyššia, ako sa očakávalo – v prvom kole OmaStadi dalo svoj hlas takmer 50 000 obyvateľov (8,6 % obyvateľstva). Na medzinárodnej úrovni bolo najvyššie percento v portugalskom Cascais (32 percent v roku 2019), zatiaľ čo Paríž (5,4 percenta v roku 2018) a New York (1,2 percenta v rokoch 2016 – 2017) sú v tomto ohľade až za Helsinkami.
Možno jeden z dôvodov popularity PB v rôznych kontextoch spočíva v jeho zameraní na malé a ľahko predstaviteľné lokality a hmatateľnosť návrhov občanov. Projekty PB sa zvyčajne uskutočňujú na úrovni mesta a rozpočet sa rozdeľuje medzi jeho štvrte alebo obvody. V Portugalsku sa však PB využíva aj na celoštátnej úrovni, ako aj na úrovni dedín alebo dokonca na úrovni jednotlivých parkov alebo škôl. V modeli OmaStadi mesto Helsinki prideľuje finančné prostriedky na PB na úrovni okresu aj mesta na iniciatívy zamerané na celú oblasť. Každý obyvateľ starší ako dvanásť rokov môže hlasovať za návrhy na úrovni okresu aj mesta.
V našom hodnotení sme zistili zaujímavé rozdiely medzi iniciatívami na úrovni okresu a na úrovni realizácie v celom meste. Tie prvé boli oveľa konkrétnejšie a priamočiarejšie, s navrhovanými zlepšeniami miestnej infraštruktúry, najmä športových a vonkajších rekreačných zariadení. Na celomestskej realizačnej úrovni sa návrhy zameriavali najmä na ekológiu, rovnosť a dostupnosť, ako aj na inovatívnejšie iniciatívy.
Deliberácia a súťaž
Globálna trajektória PB pozostáva z rôznych konkurenčných prístupov s rôznymi princípmi, pravidlami a mocenskými vzťahmi. Zatiaľ čo prvé prípady v Brazílii boli pokusmi o vytvorenie radikálne nového druhu demokracie a spochybnenie fungovania existujúcich inštitúcií, v súčasnosti veľká väčšina projektov PB využíva skromnejšie prístupy. Ich cieľom je rozvíjať nové vzťahy medzi občanmi, úradníkmi a rozhodovacími orgánmi a predkladať nové politické priority na realizáciu. V Helsinkách sa PB od svojho vzniku v roku 2018 stal arénou, kde sa prostredníctvom participatívneho dialógu realizujú veľmi odlišné očakávania.
V našom výskume sme okrem údajov získaných v súvislosti s hlasovaním a prieskumami spätnej väzby pozorovali účastníkov na projektových podujatiach, viedli rozhovory s politickými činiteľmi s rozhodovacou právomocou, mimovládnymi organizáciami, zástupcami komunít a príslušnými mestskými odborníkmi zapojenými do vývoja procesu. V údajoch bol zreteľný rozkol medzi rôznymi pozíciami. Opozíciu možno zarámovať ako posunutie dôrazu medzi deliberatívnou demokraciou a zvýšenou efektívnosťou. Postoje, ktoré v tejto veci zaujali, však nie sú priamym polárnym protikladom, ale vychádzajú z rôznych predstáv a skúseností s PB.
V modeli OmaStadi sú témy návrhov pomerne otvorené. Nie sú tematicky zúžené, ale na proces majú vplyv iné druhy usmernení. Model OmaStadi umožňuje návrhy, ktoré sú skôr krátkodobé ako trvalé a ich rozpočet musí byť stanovený vopred. V Helsinkách takmer dve tretiny víťazných návrhov spadali do kompetencie odboru mestského prostredia. Oddelenia sociálnych služieb a zdravotnej starostlivosti, vzdelávania a kultúry a voľného času dostali relatívne málo návrhov, možno preto, že pravidlá podporujú skôr výdavky na jednorazové investície než na projekty zahŕňajúce dlhodobé rozvojové práce, ktoré sú pre ich oblasti typickejšie.
Tieto obmedzenia dlhodobého vplyvu vyvolali u niektorých účastníkov frustráciu. Napriek údajnej otvorenosti širokej škále tém sa samotný model vnímal ako zužujúci demokraciu na jednoduché procesy zapisovania nápadov a hlasovania o nich. Deliberatívnemu prvku nebol poskytnutý dostatočný priestor a proces odrádzal od demokratického organizovania s väčšími cieľmi. Tento názor bol často vyvracaný pozitívnym zdôrazňovaním priameho procesu. Účasť do OmaStadi si nevyžadovala účasť na zdĺhavých stretnutiach a vyčerpávajúcich dialógoch, ani oboznámenie sa so zložitými postupmi deliberatívneho rozhodovania.
Výsledky hlasovania odrážali vlastnosti modelu OmaStadi. Štyridsaťštyri víťazných návrhov malo väčšinou veľmi vecný charakter: zlepšili sa športové zariadenia, inštalovali sa lavičky v parkoch, vysadili sa kvety a stromy a posilnili sa ďalšie kvality infraštruktúry. Len veľmi málo návrhov sa sústredilo na štrukturálne zmeny v rámci mestskej správy a len niekoľko návrhov spochybňovalo súčasný stav. Mnohé z nápaditejších myšlienok neboli schválené do štádia návrhu, pretože nespĺňali požiadavky modelu OmaStadi. V globálnom porovnávacom rámci má OmaStadi bližšie k modelom uľahčujúcim nové komunikačné kanály a zlepšujúcim mestskú infraštruktúru, než k spochybňovaniu existujúceho systému a zavádzaniu radikálne nových foriem demokracie. Zvažovanie (deliberácia) je neoddeliteľnou súčasťou procesu, ale riadi sa jasnou a účinnou štruktúrou, ktorá bola vopred určená.
Digitálne a osobné rokovanie
Pozorovali sme tiež, ako prebiehali interakcie medzi partnermi na digitálnych platformách a pri osobných stretnutiach počas procesu. V rôznych fázach OmaStadi, od ideového návrhu až po vypracovanie konečného návrhu a ďalej do odhadu nákladov a hlasovania, zahŕňa komunikácia digitálne aj priame osobné zložky (Ertiö, Tuominen a Rask, 2019). Celková spätná väzba z workshopov, najmä z konceptu OmaStadi Raksa, kde občania rozvíjali svoje nápady spolu s odborníkmi z mestskej správy, bola pozitívna a stretnutia povzbudili účastníkov, aby spoločne zlepšili svoje návrhy. Okrem zlepšenia návrhov podujatia pomohli zvýšiť pochopenie fungovania mesta a túžob jeho občanov.
Naopak, prechod na Decidim, celosvetovo používanú platformu vyvinutú na účasť občanov, viedol k určitému zmätku a frustrácii. Živá diskusia na workshopoch utíchla a platforma slúžila prevažne ako kanál na pripomienkovanie existujúcich návrhov zo strany mesta a na informovanie účastníkov o ďalších krokoch v rámci procesu. Existujúca funkcia chatu neposkytovala prostredie, ktoré by účastníkov podnecovalo k výmene hĺbkových názorov. Hoci sa digitálna komunikácia pre druhé kolo OmaStadi zlepšila, organizátori uznávajú potrebu podporovať osobnú účasť počas celého procesu. V prípade druhého kola bol však proces výrazne odlišný z dôvodu pandémie Covid-19.
Zriedkavá diskusia na digitálnej platforme bola v ostrom kontraste s pomerne veľkou publicitou PB v hlavných médiách a na sociálnych sieťach mestských aktivistov. OmaStadi bolo najprv predstavené ako svieža iniciatíva s výraznou mestskou príchuťou, ale čoskoro mnohé články a komentáre prijali perspektívu zameranú na konkurenciu. Vo väčšine masmédií sa uprednostňujú príbehy o vypätej súťaži pred analýzami dôsledného zvažovania.
Pre úspech procesu to bola dvojsečná zbraň. Pocit súťaže dodával účastníkom energiu, aby sa o PB šírili ďalej. Zároveň sa v niektorých kampaniach začali šíriť nepravdivé informácie o konkurentoch. Napriek tomu, že veľká väčšina účastníkov sa správala priateľsky, niekoľko konfliktov upútalo pozornosť mnohých. V najznámejšom prípade sa zrážka medzi vylepšeným futbalovým ihriskom pre miestnu mládež a bohémskym hangárom s dôrazom na novú mestskú kultúru vyvinula do vášnivého a tvrdého súperenia o hlasy na poslednú chvíľu. Dôraz sa presunul z deliberatívneho procesu so spoločnými cieľmi na súťaž definovanú marketingovými schopnosťami a sieťami.
Pozitívom je, že sa tým zvýšila informovanosť o PB: volebná účasť v okrsku, kde bola kampaň najintenzívnejšia, bola trojnásobná v porovnaní s najnižšou účasťou v Helsinkách. Je však možné, že tento antagonistický obraz sa v budúcnosti začne úzko spájať s celým procesom OmaStadi namiesto jeho deliberatívnych charakteristík. V súčasnosti prebieha druhé kolo OmaStadi, pričom takmer celá interakcia prebieha v digitálnom prostredí kvôli pandémii Covid-19. Uvidíme, aký vplyv to bude mať na dynamiku deliberácie a súťaže.
Na základe výsledkov nášho hodnotenia odporúčame nasledujúcich sedem bodov na zlepšenie OmaStadi:
- Rozvíjať OmaStadi v súlade s koncepciou proximity democracy, aby sa zabezpečilo posilnenie dlhodobých väzieb na rozvoj mestských oblastí. Navrhuje sa zriadenie občianskych fór na podporu lepšej spolupráce s miestnymi zainteresovanými stranami vo fázach vývoja a odhadu nákladov na návrh.
- Zachovať spravodlivosť ako ústredný princíp. Menšinové skupiny boli vo fáze plánovania a realizácie nedostatočne zastúpené. Oslovenie a aktivizácia menšinových skupín si vyžaduje úsilie v oblasti viacjazyčných a prístupných jazykových postupov, ako aj dlhodobú spoluprácu s mimovládnymi organizáciami a komunitnými skupinami.
- Presunúť pozornosť z hlasovania na zvažovanie. Hlasovací systém použitý v pilotnom projekte viedol v niektorých oblastiach k ostrej súťaži a vnímaniu taktického hlasovania. V budúcnosti je dôležité vytvoriť väčší priestor na diskusiu o obsahu návrhov.
- Vymedziť ciele OmaStadi. Rozsah finančných prostriedkov pridelených prostredníctvom participatívneho rozpočtovania, prepojenie na rôzne modely demokracie a úloha udržateľnosti odhalili protichodné očakávania. Spoločné ciele by podporili dlhodobý rozvoj OmaStadi.
- Podporiť budúci rozvoj OmaStadi prostredníctvom výskumu a hodnotenia. Medzinárodné príklady ukázali, že nezaujaté hodnotenia výrazne podporujú učenie sa prostredníctvom experimentovania. Hodnotenie by malo zostať neoddeliteľnou súčasťou rozvoja procesov.
- Zviditeľniť výsledky a vplyvy OmaStadi. Na základe získanej spätnej väzby občania nevedeli, čo sa stalo s návrhmi, za ktoré hlasovali. Popri už používaných komunikačných kanáloch by sa mohlo uvažovať o logách so značkou OmaStadi, ktoré by identifikovali víťazné návrhy.
- Zvýšiť účasť mimovládnych organizácií, podnikov a výskumných organizácií na programe OmaStadi. Mohlo by sa to realizovať prostredníctvom podujatí zameraných na spoločnú tvorbu, hackathonov a podobných stretnutí.
Participatívny rozpočet nie je neutrálny nástroj, ktorý zaručuje priamu a spravodlivú účasť. Napriek jeho relatívne nedávnemu zavedeniu len pred tridsiatimi rokmi už existujú konkurenčné trajektórie PB usporiadané v súlade s paralelnými súbormi hodnôt. Diskusie o rovnováhe medzi deliberáciou a efektívnosťou sú pre PB v rôznych kontextoch kľúčové. Nové formy participatívnej demokracie vyvolávajú v mysliach účastníkov rôzne očakávania a v prípade ich stretu vedú ku konfliktom. Základné predpoklady účastníkov, ktoré sa realizujú v dialógu tvárou v tvár aj virtuálne. Napriek svojmu skromnému 0,1-percentnému podielu na mestskom rozpočte sa rýchlo stala dôležitou arénou, kde sa v mestskom kontexte Helsínk rokuje o mnohých budúcich usmerneniach demokracie a participácie.
Pekka Tuominen, Mikko Rask a Titiana Ertiö sú autormi záverečného hodnotenia participatívneho rozpočtu mesta Helsinki: OmaStadi 2018-2020, ktoré sa uskutočnilo v rámci projektu Helsinskej univerzity / BIBU (312710) financovaného Radou pre strategický výskum. Projekt bol podporený aj projektom COST Dynamika tvorby miest a digitalizácie v Európe (18204/DOPMADE) a projektom NordForsk Kolektívna inteligencia prostredníctvom digitálnych nástrojov (100855/COLDIGIT )
